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政策工具研究兴起?0世纪80年代,迅速发展于20世纪90年代?1世纪初,目前已成为当代公共管理学和政策科学的研究焦点和重要的研究途径[12]。政策工具是实现公共政策目标或结果的手段[13],是政府将其实质目标转化为具体的行动路径和机制。政策工具的正确选择和科学设计是顺利实现政策目标的基本保?sup>[14]、/p>
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鉴于重点生态功能区农村劳动力的就业促进政策重点强调了对劳动力供给侧、需求侧和劳动力市场环境的关注,而对于强制性的政策工具则相对淡化。本文借鉴了Rothwell[15]的三分类政策工具体系,将政策工具划分为供给型、环境型和需求型,这一分类体系也普遍被其他就业政策的文本量化研究所采用[11,16-17]、/p>
政策工具的一般理论结合政策环境、政策目标、政策网络和政策过程等多种因素,为执行政策提供了选择和评价政策工具的多种模型,从而为实现政策目标提供了可靠保際sup>[18]。与此同时,考虑到我国重点生态功能区农村劳动力的促进就业政策随着经济社会环境的变化经历了不同的演进阶段,在不同阶段,促进就业政策的侧重点不同。此外,政策工具作为一种影响性手段和有效措施,其最直接的作用对象是特定的单位成员−政策目标群体,即指受公共政策影响或制约,被分配或再分配利益或规范行为的社会成呗sup>[19-20],该群体本身会影响公共政策有效执衋sup>[21-22]。基于此,笔者依据相关文献在梳理重点生态功能区促进农村劳动力就业的政策后构建了“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架(见?)、/p>
?nbsp;1促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的三维分析框架
分析框架 维度名称 子维?/td> X维度 政策演进阶段 间接政策扶持阶段?000?009年)
直接政策扶持阶段?010?014年)
促进就业与脱贫攻坚相结合阶段?015?020年)
衔接乡村振兴的巩固发展阶段(2021?022年)Y维度 政策工具 供给型(职业技能培训、针对劳动者的培训补贴(/td> 需求型(公益性岗位、以工代赈、生态友好型产业扶持、针对企业的就业补贴、创业和灵活就业扶持(/td> 环境型(公共就业服务、就业权益保护) Z维度 政策目标群体 农村劳动力、农民工、农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力(sup>①/a>、重点生态功能区农村劳动劚/td> -
在不同的时间阶段内,我国劳动力市场环境中农村劳动力的供需情况会随政策的不同而有所波动。政策演进过程蕴涵着不同的政策内蕴和价值观念,政策工具和政策目标群体的选择会随着时间的不同而发生变化。因此,本文将促进就业政策演进阶段纳入三维分析框架当中?000年出台的《国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知》中首次提出要建立“生态功能保护区”,并通过在区域内停止一切产生严重环境污染的工程项目建设,采取必要的移民措施等,加强江河源头区、重要水源涵养区等自然生态系统保护。因此,本文?000年为起点,系统回顾和梳理?000?022年我国重点生态功能区的发展历程和关键事件,并结合相关研究对促进就业政策的阶段划分[23],将重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的演进划分?个阶段:间接政策扶持阶段?000?009年)、直接政策扶持阶段(2010?014年)、促进就业与脱贫攻坚相结合阶段(2015?020年)、衔接乡村振兴的巩固发展阶段?021年?022年)。每一阶段的相关政策依据见上span class="xref">?、/p>
?nbsp;2促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策演进阶段维度
时间 阶段名称 政策依据 2000?009平/td> 间接政策扶持阶段 《国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知》(2000年)
《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》(2001年)
《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001?010年)的通知》(2001年)2010?014平/td> 直接政策扶持阶段 《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(2010年)
《国务院关于批转促进就业规划?011?015年)的通知》(2011年)
《中共中 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011?020年)〉》(2011年)2015?020平/td> 促进就业与脱贫攻坚相结合阶段 《中共中 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年)
《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(2016年)
《关于印发〈生态扶贫工作方案〉的通知》(2018年)2021?022平/td> 衔接乡村振兴的巩固发展阶殴/td> 《中共中 国务院印发〈黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要〉》(2021年)
《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》(2021年)
《人力资源社会保障部 发展改革 财政 农业农村 国家乡村振兴局关于做好2022年脱贫人口稳岗就业工作的通知》(2022年) -
按照政策工具一般理论,本文将政策工具维度分为以?类:①供给型政策工具,是指政府以直接或间接方式提供资源来增强农村劳动力的技能水平,提升其就业能力,进而推动农村劳动力的就业增长和就业质量的提高。这类政策以促进有效劳动供给的形成为主,包括技能培训和针对劳动者的培训补贴等方式。②需求型政策工具,是指政府通过提供或者改善能够拉动农村劳动力就业的要素、提高劳动力市场对农村劳动力的需求等促进各行各业积极吸纳农村劳动力就业等。这类政策工具以创造就业岗位和吸纳就业主体为主,包括公益性岗位、以工代赈、生态友好型产业扶持、针对企业的就业补贴、创业扶持和灵活就业扶持等方式。③环境型政策工具,是指政府通过改善农村劳动力就业的市场环境,提升市场供需匹配效率,有效缓解就业的结构性矛盾。这类政策工具聚焦于劳动力市场环境的完善,包括健全公共就业服务体系、强化就业权益保护、营造城乡一体化公平就业环境等措施。通过对样本政策的梳理,笔者进一步对3类政策工具进行了子维度的划分和界定(?span class="xref">?)、/p>
?nbsp;3促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策工具维度
政策工具 子工其/td> 含义 供给垊/td> 职业技能培?/td> 国家基于不同生态功能区的农村劳动力资源现状,按照不同区域、不同行业的用工需求,采取不同的培训内容和形式,增强劳动力跨区域转移就业的能力 针对劳动者的培训补贴 国家对参加就业技能培训和创业培训的农村劳动力,给予一定标准的职业培训补贴,通过多种补贴手段激励劳动力不断提升自身技能水干/td> 需求型 公益性岗佌/td> 为加大重点生态功能区的生态保护修复力度,国家在该区域设置管护岗位,达到保护环境和促进就业的双重目标。随后,结合脱贫攻坚和乡村振兴战略等重大决策部署,国家开发了乡村公共服务类岗位,除生态护林员外,还设置了保洁、治安、护路、管水、扶残助残、养老护理等岗位,优先安置“无法离乡、无业可扶”且有能力胜任岗位的农村劳动劚/td> 以工代赈 通过开展公共工程建设项目、发展公共事业等方式,如组织贫困人口参与生态工程建设或多渠道开发就地就近就业岗位,为重点生态功能区农村劳动力或贫困人口直接提供工作岗位 生态友好型产业扶持 在不损害生态系统功能的前提下,因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业,积极发展服务业,以此为劳动力提供就业机伙/td> 针对企业的就业补贳/td> 政府对吸纳重点生态功能区农村劳动力的企业单位,给予社会保险补贴、公益性岗位补贴或一次性吸纳就业补贴等 创业和灵活就业扶?/td> 对符合条件的劳动力给予税费减免、创业补贴、创业担保贷款及贴息等创业扶持政策,支持农民工通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等多种形式实现灵活就业,并给予一次性求职创业补贴、一次性创业补贴或灵活就业社会保险补贴 环境垊/td> 公共就业服务 为当地劳动力举办专场招聘会,送岗位进村入户,对有集中外出需求的农民工开展有组织劳务输出;建立健全动态更新的岗位储备机制和多方联动的快速响应机制,及时帮助农村劳动力解决求职困难,提升劳动力市场供需匹配效率 就业权益保护 促进公平公正、城乡统一的就业市场环境,逐渐消除就业歧视、减少城乡就业壁垒,促进农村劳动力的跨区域转移就丙/td> -
从精准施策的视角来看,促进就业政策的作用效果取决于对目标群体的定位,在选择政策工具时要高度重视目标群体的指向性和重要性,确保政策工具与目标群体的接受能力、认可程度、匹配水平相一至sup>[24]。《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》(2021年)提及的重点就业群体包括就业困难群体、农村富余劳动力、农民工、脱贫人口、农村低收入人口、大龄劳动者、零就业家庭人员、残疾人等。结合我国重点生态功能区与贫困地区高度重合的区域特征,以及重点生态功能区农村劳动力的就业特点,我们将政策目标群体分为农村劳动力、农民工、农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力),以及重点生态功能区②/a>农村劳动力。首先,一般性的促进就业政策大都会涵盖农村劳动力,包括农村富余劳动力、农村低收入人口和失地农民等;其次,重点生态功能区农村劳动力大多选择外出务工,因此也会被农民工就业促进政策覆盖;再次,由于重点生态功能区和贫困地区的重合程度高,本文也将农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)选定为目标群体之一;最后,重点生态功能区农村劳动力即水源涵养区、水土保持区、防风固沙区和生物多样性维护区农村劳动力、/p>
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本研究所涉及的政策主要是中央人民政府、国务院,以及人力资源和社会保障部、农业农村部、生态环境部等部门正式出台的,直接或间接促进重点生态功能区农村劳动力就业的规范性文件。政策文本的类型主要包括通知、意见、办法、规划等,不包括法律法规和具体的实施细则。本研究?000年作为检索样本政策的起点,截?022?月。样本政策的获取渠道主要是人民政府或政府办公厅、国务院各部委的官方网站,以及全国人力资源和社会保障服务官网(简称“人社通”)、“北大法宝”法律信息数据库等网络渠道。笔者以“就业”“农村劳动力”“补贴”“培训”“创业”等为关键词进行了全面的政策搜索。在此基础上,结合主题关联性和针对性原则,逐条浏览并细致筛选,剔除重复的政策文件,最终得到了89份相关的政策样本、/p>
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本文以促进就业政策文件中的文本条款内容作为分析单元,首先按照发布时间对政策进行升序编号,然后以“政策文件编号—政策条款文本内容”进行编码。编码所依据的原则是不可细分原则,即一段话如果是表达同一层意思的即为1个编码,如果能细分成多层意思的,就细分为多个编码,直到不可细分为止[25],最终得?13条政策文本编码。样本政策文本分析单元的部分编码妁span class="xref">?所示、/p>
?nbsp;4促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策文本分析单元部分编码(编? ~ 5(/p>
编号 文件名称 文本内容 政策编码 政策工具 子工其/td> 政策目标群体 1 《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要《/td> 鼓励各地大力开发公益性就业岗位,对特困群体人员进行托底安?/td> 1-1 需求型 公益性岗佌/td> 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) 2 《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001?010年)的通知《/td> 加强贫困地区劳动力的职业技能培训,组织和引导劳动力健康有序流动 2-1 供给垊/td> 职业技能培?/td> 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) 贫困地区和发达地区可以就劳务输出结成对子,开展劳务协佛/td> 2-2 环境垊/td> 公共就业服务 输入地和输出地双方政府都有责任保障输出劳动力的合法权益,关心他们的工作、生活,帮助解决实际困难和问颗/td> 2-3 环境垊/td> 就业权益保护 对于能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业,能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业,国家给予必要的政策扶持 2-4 需求型 生态友好型产业扶持 3 《中共中 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见《/td> 对缺乏基本生存条件地区的贫困人口,要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口,要着力帮助改善生产生活条件,发展特色产业,开辟增收渠道,减少和防止返?/td> 3-1 需求型 生态友好型产业扶持 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) 4 《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知《/td> 在吸纳进城务工农村劳动者较多的重点行业和组织劳务输出的贫困地区,组织实施国家培训项?/td> 4-1 供给垊/td> 职业技能培?/td> 农民?/td> 5 《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见《/td> 重视抓好贫困地区农村劳动力转移培训工佛/td> 5-1 供给垊/td> 职业技能培?/td> 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) -
为了掌握重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的关注重点和发布效力,本文采用NVivo软件对不同时间段内的政策文本进行高频主题词分析,并以此检验政策演进阶段划分的合理性,同时,使用UCINET和NetDraw软件对政策的发布机构进行社会网络分析,分析了各部门在就业促进政策形成中的紧密程度。此外,本文对政策文本类型进行了描述性统计分析,以研究政策发布的效力、/p>
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通过对高频主题词进行提取,能够清晰了解政策关注的热点和重点。本文使用NVivo软件的词云图绘制功能,得到前30个高频词的词语云(见?)。由?可知,样本政策的文本中高频主题词为“就业”“发展”“农村”“建设”“服务”“农业”和“贫困”等。可见,政策对重点生态功能区农村劳动力就业问题的关注是与农村和农业的发展紧密结合的。“贫困”这一高频主题词则体现了重点生态功能区与贫困地区的高度融合;其次,“地区”“加强”“扶贫”“培训”“推进”“乡村”“生态”等主题词的高频出现,说明在促进就业工作中,兼顾生态保护和扶贫开发是该领域政策的关注焦点,且培训是该领域常见的政策工具;再次,“社会”“支持”“实施”“保障”“创业”“企业”等主题词的频繁出现,表明该领域的政策重视通过扶持创业、创造企业岗位以及积极引入社会力量等方式,促进当地劳动力的就业、/p>
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由统计结果可知,89份样本政策文本中涉及的发文机构共?8个。发文机构的多样性表明了重点生态功能区促进农村劳动力就业工作是一个多主体有效配合的复杂工作,需要不同部门的通力合作共同完成、/p>
作为发文数量最多的机构,国务院出台的政策主要是一般性的促进就业政策,如《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(2015年)、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(2016年)等。发文数量仅次于国务院的是人力资源和社会保障部,其所发布的政策集中于拟订统筹城乡的就业发展规划和政策、完善公共就业服务体系、统筹建立面向城乡劳动者的职业培训制度等领域,如《人力资源社会保障部办公厅关于推进公共就业服务专业化的意见》(2017年)、《关于加强就业援助工作的指导意见》(2010年)、《人力资源社会保障部关于在打赢脱贫攻坚战中做好人力资源社会保障扶贫工作的意见》(2016年)等,其中既包括一般性的就业促进政策,也涉及针对农民或农民工的就业促进和就业扶贫政策、/p>
财政部通常与其他部门联合发布促进就业的相关政策,政策内容聚焦在重点生态功能区转移支付等中央政府性投资项目的财政预算和拨款的执行、监督等领域。国家发展和改革委员会、农业农村部、国家林业和草原局等部门也在出台相关政策中起到了重要作用。为了利用重点生态功能区的生态资源、打造生态友好型企业、创造公益性岗位、增加当地劳动力的就业机会,上述部门分别出台了《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(2017年)、《关于印发〈生态扶贫工作方案〉的通知》(2018年)、《国家林业和草原局办公 财政部办公厅 国务院扶贫办综合司关于开?018年度建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》(2018年)等、/p>
为探究重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的发文机构合作情况,本文利用UCINET和NetDraw软件,绘制了政策发文机构的社会网络图(见?)。在?中,点表示发文机构,两点之间的连线表示两者共同发文,连线粗细则代表二者的共同发文量的多少。由?可知,政策样本中涉及的政策制定主体共28个,多部门合作发布政策的数量?6份,占政策样本总数?1.69%,说明在重点生态功能区促进农村劳动力就业政策领域部门之间相互协调,联系较为紧密。其中,中共中央和国务院合作出台重点生态功能区的农村劳动力就业促进政策相对较多,作为高层次的发文部门,两者出台的政策的指导性较强,如《中共中 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年)、《中共中 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年)等;人力资源和社会保障部、财政部、国家乡村振兴局②/a>、国家林业和草原局、农业农村部作为几大核心发文部门,与其他部门联合发文较多,联系较紧密、/p>
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政策文本类型由于规范性和约束力不同,其政策效力也不相同。而且,政策发布机构的级别越高,政策效力越强。参考《党政机关公文处理工作条例》及国务院的《规章制定程序条例》,笔者将重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的文本类型按照效力强弱,分?类:①效力最强的是中共中央及国务院颁布的纲要;②中共中央、国务院颁布的决定、决议、规划、计划等;③中共中央、国务院颁布的意见、通知等;④国务院各部委发布的决定、意见、通知、办法等。通过政策发布机构和文本类型交互分析(?span class="xref">?),效力不同的政策文本对于促进就业工作的侧重点有所不同。中共中央和国务院发布的政策文本类型主要是纲领性文件,对于促进重点生态功能区农村劳动力就业工作的重要问题提出指导性方案,如《中共中 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2004年)、《中共中央国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011?020年)〉》(2011年)、《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》(2019年)等。国务院各部委发布的政策文本类型则体现了各领域对中央战略的政策支撑,例如创业培训、公共就业服务、公益性岗位等方面,兼具宏观指导和微观措施的颁布与制定,如《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》(2010年)、《国家林业和草原局办公 财政部办公厅 国务院扶贫办综合 关于开?018年度建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》(2018年)、/p>
?nbsp;5促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的发布机构和文本类型交互分枏/p>
文本类型 中共中央?br/>国务 /% 国务院各部委 /% 占比/% 纲要 3.37 0.00 3.37 决定、决议、规划、计刑/td> 8.99 6.74 15.73 意见 28.09 16.85 44.94 通知、办法、方桇/td> 3.37 32.58 35.96 总计 43.82 56.18 100.00 注:文中具有两种文本类型的,其文本内容以前一种文本类型为主,一般是以附件形式放入后一种文本类型进行公布、/td> -
基于政策工具视角,笔者通过“政策演进阶段—政策工具—政策目标群体”的三维分析框架对样本政策文本进行了深度剖析,下文分别从单维度和二维交互角度进行分析、/p>
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从政策发布的趋势图可见,随着时间的推移,政策出台数量呈现分阶段波动式增加(见?)。最为突出的是在2015?020年,政策数量呈现爆发式增长。这是因为国家在这一阶段实施精准扶贫政策,对重点生态功能区的农村劳动力就业促进工作形成了有力的推动。整体来看,我国重点生态功能区的农村劳动力就业促进政策经历了以?个阶段的演进历程、/p>
1)第一阶段?000?009年):对重点生态功能区就业促进的间接政策扶持阶段。这一时期生态功能区建设的相关政策并未直接提及对该区域劳动力的就业促进,对这一问题的关注间接地体现在扶贫开发政策和一般性就业促进政策中。例如,2001年《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001?010年)的通知》首次提出了将扶贫开发与生态保护相结合的生态扶贫理念,即通过开展水利、退耕还林、资源开发项目,吸引贫困地区劳动力参与就业。《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》(2001年)中提出,要结合西部大开发战略的实施,在加强基础设施建设和生态环境保护的过程中,通过建立和完善西部劳务协作区、中西部地区农村职业培训基地、鼓励农村外出劳动力返乡创业等措施,积极拓宽就业渠道?006年的《易地扶贫搬迁“十一五”规划》中提出,由于全国或区域性的重要生态功能区和集中连片贫困地区重合,政府要因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式,即易地扶贫搬迁,也称生态移民。通过对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口实施搬迁,达到消除贫困和改善生态的双重目标。由此开始,搬迁人口的后续安置,尤其是就业增收问题进一步催生了一系列扶持政策、/p>
通过对样本政策进行内容分析,笔者整理得到不同政策演进阶段的?0个政策高频词分布(见?)。政策演进第一阶段的高频词结果显示:“就业”“农民工”“保障”的计数分别?92?41?76,说明该阶段对重点生态功能区农村劳动力就业的关注间接地体现在国家针对农村富余劳动力转移就业的相关促进政策。该阶段农民工工资被拖欠、工作安全条件差、缺乏社会保障等问题相对突出,因此政策对农民工的权益维护关注度较高、/p>
?nbsp;6促进重点生态功能区农村劳动力就业政策不同演进阶段的政策高频词(?0个)
序号 2000?009平/td> 2010?014平/td> 2015?020平/td> 2021?022平/td> 词语 计数 词语 计数 词语 计数 词语 计数 1 就业 392 扶贫 382 就业 1970 建设 927 2 农民?/td> 341 发展 326 贫困 1654 发展 850 3 劳动 279 农村 303 农村 1577 农村 686 4 社会 278 培训 288 服务 1531 农业 685 5 保障 276 就业 284 发展 1515 旅游 662 6 农村 269 工作 269 建设 1377 乡村 625 7 工作 265 地区 262 工作 1242 推进 622 8 发展 254 建设 254 地区 1188 就业 544 9 企业 246 贫困 230 扶贫 1167 服务 509 10 建设 228 服务 189 生?/td> 1146 加强 505 11 制度 198 加强 180 培训 1134 实施 359 12 保险 197 开叐/td> 168 创业 1100 支持 350 13 地区 179 农业 153 农业 1096 产业 328 14 扶贫 179 社会 145 加强 1048 重点 328 15 服务 174 政策 134 政策 1013 提升 326 16 加强 171 企业 124 社会 939 开屔/td> 324 17 建立 162 农民?/td> 121 支持 929 生?/td> 317 18 政策 156 完善 120 乡村 907 推动 309 19 农民 147 推进 120 实施 865 机制 296 20 农业 146 提高 118 推进 834 设施 296 2)第二阶段(2010?014年):对重点生态功能区就业促进的直接政策扶持阶段。这一阶段,国家正式建立了重点生态功能区的制度体系,并且开始对当地农村劳动力的就业促进工作给予直接的政策扶持?010年国务院发布《全国主体功能区规划》,标志着我国正式建立重点生态功能区制度。规划直接提及了“重点生态功能区域的生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展”等内容,提倡加强职业技能培训等方式来增强功能区劳动力跨区域转移就业的能力。扶贫开发政策和一般性就业促进政策也出现了新举措和重要发展。例如,2011年《中共中 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011?020年)〉》中涉及针对农村贫困地区的技能培训、以工代赈、易地扶贫搬迁等多项举措,如通过加强道路和饮水工程建设,开展小流域治理和片区综合开发等,帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁,有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民,创造就业机会,提高就业能力?011?2月,我国第一部促进就业的国家级专项规划《促进就业规划(2011?015 年)》发布,标志着我国的就业促进政策进入就业优先战略阶段,就业成为经济社会发展的优先目标,强调要以产业带动就业、以就业带动创业。对于推进农业富余劳动力的转移就业,《促进就业规划(2011?015 年)》还提出要完善并落实创业政策措施,积极支持农民工返乡创业,并要进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制,推进农村劳动力的稳定转移、/p>
在这一阶段的政策文件中,“扶贫”出现频率最高,计数?82,“培训”“服务”等政策工具也相对突出,计数分别?88?89。这一方面印证了重点生态功能区多位于偏远贫困地区,对当地农村劳动力就业问题的关注多以扶贫措施的形式体现;另一方面也说明这一阶段的政策更倾向于提升劳动者技能和劳动力市场效率、/p>
3)第三阶段(2015?020年):将生态扶贫与就业扶贫高度结合的政策强化发展阶段。在打赢脱贫攻坚战期间,生态扶贫政策和就业扶贫政策的出台对重点生态功能区的就业促进工作形成了全面和有力地推进?015年,《中共中 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出,要“探索生态脱贫新路子,让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”,一是采用生态保护工程等以工代赈的方式,二是通过为贫困人口提供公益性岗位的方式,助力其脱贫致富?016年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,要拓展重点生态功能区覆盖范围,且实行产业准入负面清单。这意味着该区域原有就业机会进一步缩减。因此,在强化生态保护建设的同时,采用以工代赈的形式促进贫困人口的就业成为主要的政策着力点。例如,2016年出台的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》要求,将生态保护补偿与实施主体功能区规划、西部大开发战略和集中连片特困地区脱贫攻坚等有机结合,通过国家重大生态工程项目和生态保护工程等为当地有劳动能力的部分贫困人口提供就业机会;2018年国家发展和改革委员会等六部委印发《生态扶贫工作方案》,提出要通过生态建设扶贫、生态补偿扶贫、生态产业扶贫、生态就业扶贫、生态移民扶贫等路径,实现贫困人口对生态保护、生态修复工程建设和生态产业发展中的参与,在改善生态环境的同时,拓宽当地劳动力的就业和增收渠道、/p>
在这一阶段,政策高频词的前10个依次是:“就业”“贫困”“农村”“服务”“发展”“建设”“工作”“地区”“扶贫”“生态”,说明将生态保护与就业扶贫相结合,在生态保护建设过程中实现当地农村劳动力的脱贫和就业增长是这一阶段政策的关注焦点、/p>
4)第四阶段(2021?022年):依托乡村振兴的巩固发展阶段。随着脱贫攻坚取得全面胜利,我国“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴,而以县域融合发展推动城乡一体化,是促进乡村振兴的重要思路之一。在此背景下,针对重点生态功能区促进农村劳动力的就业政策方向也随之调整,并聚焦于两大领域:一是通过发展乡村特色产业、加大乡村公益岗位的统筹使用、开展新型技能培训等方式促进当地农村劳动力的就地就近就业;二是推动生态地区超载人口向重点生态功能区内的县域有序转移并定居落户。双管齐下的做法有利于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。例如,2021年发布的《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》提出,聚焦国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁安置区,积极引进适合当地群众就业需求的劳动密集型、生态友好型企业(项目),增加本地就业岗位,组织专项就业服务活动实施集中帮扶。《人力资源社会保障部 国家发展改革 财政 农业农村 国家乡村振兴局关于切实加强就业帮扶巩固拓展脱贫攻坚成果助力乡村振兴的指导意见》(2021年)对持续做好脱贫人口、农村低收入人口就业帮扶提出意见,指出要从推进劳务输出、促进稳定就业、强化劳务协作等方面来稳定外出务工规模,发展壮大乡村特色产业、鼓励发展家庭农场和农民专业合作社来增加就地就近就业岗位,通过扶持多渠道灵活就业和加大乡村各类公益性岗位统筹使用力度来拓宽劳动力就业渠道?022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出,应该推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移,增强公共服务供给能力,发展适宜产业和清洁能源,为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑、/p>
2021?022年,“建设”“农业”“旅游”“乡村”“就业”“服务”“产业”“支持”等高频词的出现,反映了我国通过促进适合重点生态功能区的特色产业发展,如乡村旅游、民宿、农家乐等项目,增加本地就业岗位,实现乡村振兴与就业促进的有机衔接、/p>
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通过对样本政策的文本编码统计,笔者得到重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的政策工具单维度分析结果(?span class="xref">?)。在3类政策工具中,需求型政策工具使用最广泛,共176条,占合计的56.23%、/p>
?nbsp;7促进重点生态功能区农村劳动力就业政策工具单维度分析
政策工具类型 子工其/td> 文本数量合计/杠/td> 占比/% 分类合计/杠/td> 分类合计占比/% 供给垊/td> 职业技能培?/td> 62 19.81 70 22.36 针对劳动者的培训补贴 8 2.56 需求型 公益性岗佌/td> 45 14.38 176 56.23 以工代赈 23 7.35 生态友好型产业扶持 62 19.81 针对企业的就业补贳/td> 26 8.31 创业和灵活就业扶?/td> 20 6.39 环境垊/td> 公共就业服务 57 18.21 67 21.41 就业权益保护 10 3.19 总计 313 100.00 313 100.00 1)需求型政策工具。需求型政策工具对重点生态功能区农村劳动力的就业增长具有直接推动作用。在需求型政策工具中,“生态友好型产业扶持”出现次数最多。可见,对适合重点生态功能区特点的生态友好型产业进行政策扶持是近年来促进当地就业的常见需求型政策工具。“公益性岗位”出现次数次之,该工具能够直接为当地劳动力创造就业岗位,并实现就业增收和生态保护共赢。公益性岗位主要包括生态护林员、草原湿地生态管护员、河道管护员、水土保持监督员、村级环境监督员等、/p>
“针对企业的就业补贴”和“以工代赈”的数量接近,分别为26条和23条。前者主要是通过对吸纳农村转移劳动力的单位给予社会保险补贴、公益性岗位补贴或一次性吸纳就业补贴等,激励企业扩大就业岗位,通过稳市场主体“稳”就业。“以工代赈”作为带动群众增收、助力乡村振兴的重要抓手,通过组织动员更多农村低收入人口参与政府投资的工程项目建设,实现其就地就近的就业和增收。“创业和灵活就业扶持”工具的使用在需求型政策工具中最少,?0条。该工具旨在通过税收优惠、社保补贴等政策扶持农村劳动力的自主创业和灵活就业。在就业灵活化日趋显著的背景下,有效利用这一工具对于拓宽重点生态功能区农村劳动力的就业渠道、发展特色产业、助力乡村振兴具有重要价值、/p>
2)供给型政策工具。自2000年初我国劳动力市场出现“技工荒”问题以来,就业的结构性矛盾就成为我国劳动力市场的主要特征之一。这一矛盾在教育和技能水平相对偏低的农村劳动力群体中尤为突出。因此,?0年来我国始终将强化技能培训等供给型政策工具作为缓解结构性就业矛盾的关键举措,通过面向农村贫困劳动力、重点生态功能区农村劳动力等就业困难群体大规模开展职业技能培训,提升其就业能力,促进人岗匹配。从样本政策的分析结果来看,在供给型政策工具中,“职业技能培训”占比最高,“针对劳动者的培训补贴”次之。近年来,为了提高贫困人员的培训参与率,政府将技能培训和补贴相结合,在提供免费技能培训的同时,通过就业补助资金给予参加人员培训期间的生活费补贴。“十四五”期间,不论是产业升级的加速,还是乡村振兴的全面推进,都将对农村劳动力的素质形成更高的要求,重点生态功能区农村劳动力的知识技能水平低下问题将成为制约其就业增长的主要因素。因此,强化供给型工具的使用,尤其是针对重点生态功能区农村劳动力的就业意向和当地产业发展的特殊需求,精准地开展各类补贴性职业技能培训,使其综合素质满足现代农业、休闲旅游产业和现代服务业等产业的需求,应是未来一段时期供给型政策工具的侧重点、/p>
3)环境型政策工具。环境型政策工具通过就业服务、就业指导、就业监测、就业权益保障等措施,优化就业环境,提升就业匹配效率,是重点生态功能区促进农村劳动力就业政策中不可或缺的一环。在环境型政策工具中,“公共就业服务”工具共?7条,占比最高。具体措施如搭建城乡统一的就业平台、推进区域间的对口帮扶和劳务协作、开展有组织的劳务输出等。自脱贫攻坚时期以来,面向农村贫困劳动力提供精准化的就业服务、加强就业跟踪服务、加强基层就业信息和服务平台建设、实施特色稳岗帮扶、推动人岗精准匹配,成为此类政策工具的着力点、/p>
“就业权益保护”在环境型政策工具中占比相对较少。当前,重点生态功能区农村劳动力就业的行业和职业分布特点决定了其在劳动合同签订、工作条件、就业权益保护、社会保障覆盖等方面仍处于相对劣势,就业质量不高。因此,政府应继续强化就业权益保护类政策工具在重点生态功能区农村劳动力群体中的应用,尤其是健全公益性岗位、公共服务类岗位、灵活就业岗位等重点生态功能区农民工分布较集中的就业岗位的保护性政策,并推动农民工及其随迁家属平等享受就业创业、义务教育、医疗卫生、住房保障等城市基本公共服务,在促进转移就业的同时提高就业质量、/p>
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我国重点生态功能区促进农村劳动力就业政策的目标群体?类,其中针对农村贫困劳动力或农村脱贫劳动力的政策文本?30条;针对重点生态功能区农村劳动力和农村劳动力的比较接近,分别为40条和35条;针对农民工的政策文本最少,?条(?span class="xref">?)。从统计数据可以看出,政策目标群体主要是以农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)为主。从政策原文可以发现,我国重点生态功能区促进农村劳动力的就业政策主要是以扶贫政策、生态补偿政策和易地扶贫政策等形式呈现。因此,政策目标群体主要聚焦于农村贫困劳动力或农村脱贫劳动力,而直接针对重点生态功能区农村劳动力的就业促进政策则相对较少、/p>
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田span class="xref">?可知,在4个阶段中,需求型政策工具一直是3类政策工具中应用最多的。其中,尤为突出的是“生态友好型产业扶持”和“公益性岗位”政策。在第三阶段?015?020年)到第四阶段(2021年至今)的过渡中,随着就业促进工作的不断推进,环境型政策工具的使用逐渐超越供给型政策工具的使用,凸显出为重点生态功能区的劳动力营造良好的就业环境的重要性和迫切性。如《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》(2021年)、《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》(2022年)等政策均着重关注建立完善的就业服务体系,推动精准化的就业监测和就业服务、/p>
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田span class="xref">?可知,在政策演进的各个阶段,农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)是促进就业工作的重点对象。尤其在2015?020年脱贫攻坚的决胜阶段,在就业扶贫和生态扶贫的合力推动下,政策以解决贫困为首要目标,坚持扶贫开发与生态保护并重,通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、提供公益性岗位等措施,显著地改善了包括重点生态功能区在内的农村贫困劳动力的就业情况。但整体而言,在各发展阶段,较之于农村贫困劳动力或脱贫劳动力,直接针对重点生态功能区农村劳动力的政策文本内容相对较少。基于该区域农村劳动力就业所面临的特殊困境的精准施策亟需得到强化、/p>
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田span class="xref">?可见,需求型、供给型和环境型3类政策工具对各类政策目标群体均有覆盖。除农民工群体外,需求型政策?类政策工具中对其?类群体的覆盖最多,远超过供给型和环境型政策工具。其中,针对农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力)的需求型政策工具达到128条。而针对农民工群体的政策工具结构呈现不同特点,以供给型政策为主,环境型和需求型政策次之。可见,农民工的技能水平在产业升级背景下面临更迫切的提升需求,以实现人岗匹配下就业质量的提高、/p>
就直接针对重点生态功能区农村劳动力的政策而言,政策工具以需求型为主、供给型次之、环境型最少。其中,需求型政策工具着力于通过促进“生态友好型产业扶持”“公益性岗位”等工具的使用,实现该区域农村劳动力的就地就近就业,实现生态保护与促进就业的共赢;供给型政策工具则聚焦于加强职业教育和技能培训,增强该区域劳动力的就业能力和自我发展能力;相比之下,旨在促进劳动力市场的环境公平和信息机制完善的环境型政策工具在重点生态功能区的应用最为欠缺,凸显出政策工具结构的不均衡、/p>
doi:10.13931/j.cnki.bjfuss.2022160
Text Quantitative Analysis of the Employment Promotion Policies of Rural Labor Force in Key Ecological Function Areas from the Perspective of Policy Instruments
?nbsp; 1促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的三维分析框架
分析框架 | 维度名称 | 子维?/td> |
X维度 | 政策演进阶段 | 间接政策扶持阶段?000?009年) 直接政策扶持阶段?010?014年) 促进就业与脱贫攻坚相结合阶段?015?020年) 衔接乡村振兴的巩固发展阶段(2021?022年) |
Y维度 | 政策工具 | 供给型(职业技能培训、针对劳动者的培训补贴(/td> |
需求型(公益性岗位、以工代赈、生态友好型产业扶持、针对企业的就业补贴、创业和灵活就业扶持(/td> | ||
环境型(公共就业服务、就业权益保护) | ||
Z维度 | 政策目标群体 | 农村劳动力、农民工、农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力(sup>①/a>、重点生态功能区农村劳动劚/td> |
?nbsp; 2促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策演进阶段维度
时间 | 阶段名称 | 政策依据 |
2000?009平/td> | 间接政策扶持阶段 | 《国务院关于印发全国生态环境保护纲要的通知》(2000年) 《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》(2001年) 《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001?010年)的通知》(2001年) |
2010?014平/td> | 直接政策扶持阶段 | 《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(2010年) 《国务院关于批转促进就业规划?011?015年)的通知》(2011年) 《中共中 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011?020年)〉》(2011年) |
2015?020平/td> | 促进就业与脱贫攻坚相结合阶段 | 《中共中 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年) 《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(2016年) 《关于印发〈生态扶贫工作方案〉的通知》(2018年) |
2021?022平/td> | 衔接乡村振兴的巩固发展阶殴/td> | 《中共中 国务院印发〈黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要〉》(2021年) 《国务院关于印发“十四五”就业促进规划的通知》(2021年) 《人力资源社会保障部 发展改革 财政 农业农村 国家乡村振兴局关于做好2022年脱贫人口稳岗就业工作的通知》(2022年) |
?nbsp; 3促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策工具维度
政策工具 | 子工其/td> | 含义 |
供给垊/td> | 职业技能培?/td> | 国家基于不同生态功能区的农村劳动力资源现状,按照不同区域、不同行业的用工需求,采取不同的培训内容和形式,增强劳动力跨区域转移就业的能力 |
针对劳动者的培训补贴 | 国家对参加就业技能培训和创业培训的农村劳动力,给予一定标准的职业培训补贴,通过多种补贴手段激励劳动力不断提升自身技能水干/td> | |
需求型 | 公益性岗佌/td> | 为加大重点生态功能区的生态保护修复力度,国家在该区域设置管护岗位,达到保护环境和促进就业的双重目标。随后,结合脱贫攻坚和乡村振兴战略等重大决策部署,国家开发了乡村公共服务类岗位,除生态护林员外,还设置了保洁、治安、护路、管水、扶残助残、养老护理等岗位,优先安置“无法离乡、无业可扶”且有能力胜任岗位的农村劳动劚/td> |
以工代赈 | 通过开展公共工程建设项目、发展公共事业等方式,如组织贫困人口参与生态工程建设或多渠道开发就地就近就业岗位,为重点生态功能区农村劳动力或贫困人口直接提供工作岗位 | |
生态友好型产业扶持 | 在不损害生态系统功能的前提下,因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业,积极发展服务业,以此为劳动力提供就业机伙/td> | |
针对企业的就业补贳/td> | 政府对吸纳重点生态功能区农村劳动力的企业单位,给予社会保险补贴、公益性岗位补贴或一次性吸纳就业补贴等 | |
创业和灵活就业扶?/td> | 对符合条件的劳动力给予税费减免、创业补贴、创业担保贷款及贴息等创业扶持政策,支持农民工通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等多种形式实现灵活就业,并给予一次性求职创业补贴、一次性创业补贴或灵活就业社会保险补贴 | |
环境垊/td> | 公共就业服务 | 为当地劳动力举办专场招聘会,送岗位进村入户,对有集中外出需求的农民工开展有组织劳务输出;建立健全动态更新的岗位储备机制和多方联动的快速响应机制,及时帮助农村劳动力解决求职困难,提升劳动力市场供需匹配效率 |
就业权益保护 | 促进公平公正、城乡统一的就业市场环境,逐渐消除就业歧视、减少城乡就业壁垒,促进农村劳动力的跨区域转移就丙/td> |
?nbsp; 4促进重点生态功能区农村劳动力就业的政策文本分析单元部分编码(编? ~ 5(/p>
编号 | 文件名称 | 文本内容 | 政策编码 | 政策工具 | 子工其/td> | 政策目标群体 |
1 | 《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要《/td> | 鼓励各地大力开发公益性就业岗位,对特困群体人员进行托底安?/td> | 1-1 | 需求型 | 公益性岗佌/td> | 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) |
2 | 《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001?010年)的通知《/td> | 加强贫困地区劳动力的职业技能培训,组织和引导劳动力健康有序流动 | 2-1 | 供给垊/td> | 职业技能培?/td> | 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) |
贫困地区和发达地区可以就劳务输出结成对子,开展劳务协佛/td> | 2-2 | 环境垊/td> | 公共就业服务 | |||
输入地和输出地双方政府都有责任保障输出劳动力的合法权益,关心他们的工作、生活,帮助解决实际困难和问颗/td> | 2-3 | 环境垊/td> | 就业权益保护 | |||
对于能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业,能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业,国家给予必要的政策扶持 | 2-4 | 需求型 | 生态友好型产业扶持 | |||
3 | 《中共中 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见《/td> | 对缺乏基本生存条件地区的贫困人口,要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口,要着力帮助改善生产生活条件,发展特色产业,开辟增收渠道,减少和防止返?/td> | 3-1 | 需求型 | 生态友好型产业扶持 | 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) |
4 | 《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知《/td> | 在吸纳进城务工农村劳动者较多的重点行业和组织劳务输出的贫困地区,组织实施国家培训项?/td> | 4-1 | 供给垊/td> | 职业技能培?/td> | 农民?/td> |
5 | 《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见《/td> | 重视抓好贫困地区农村劳动力转移培训工佛/td> | 5-1 | 供给垊/td> | 职业技能培?/td> | 农村贫困劳动力(农村脱贫劳动力) |
?nbsp; 5促进重点生态功能区农村劳动力就业政策的发布机构和文本类型交互分枏/p>
文本类型 | 中共中央?br/>国务 /% | 国务院各部委 /% | 占比/% |
纲要 | 3.37 | 0.00 | 3.37 |
决定、决议、规划、计刑/td> | 8.99 | 6.74 | 15.73 |
意见 | 28.09 | 16.85 | 44.94 |
通知、办法、方桇/td> | 3.37 | 32.58 | 35.96 |
总计 | 43.82 | 56.18 | 100.00 |
注:文中具有两种文本类型的,其文本内容以前一种文本类型为主,一般是以附件形式放入后一种文本类型进行公布、/td> |
?nbsp; 6促进重点生态功能区农村劳动力就业政策不同演进阶段的政策高频词(?0个)
序号 | 2000?009平/td> | 2010?014平/td> | 2015?020平/td> | 2021?022平/td> | |||||||
词语 | 计数 | 词语 | 计数 | 词语 | 计数 | 词语 | 计数 | ||||
1 | 就业 | 392 | 扶贫 | 382 | 就业 | 1970 | 建设 | 927 | |||
2 | 农民?/td> | 341 | 发展 | 326 | 贫困 | 1654 | 发展 | 850 | |||
3 | 劳动 | 279 | 农村 | 303 | 农村 | 1577 | 农村 | 686 | |||
4 | 社会 | 278 | 培训 | 288 | 服务 | 1531 | 农业 | 685 | |||
5 | 保障 | 276 | 就业 | 284 | 发展 | 1515 | 旅游 | 662 | |||
6 | 农村 | 269 | 工作 | 269 | 建设 | 1377 | 乡村 | 625 | |||
7 | 工作 | 265 | 地区 | 262 | 工作 | 1242 | 推进 | 622 | |||
8 | 发展 | 254 | 建设 | 254 | 地区 | 1188 | 就业 | 544 | |||
9 | 企业 | 246 | 贫困 | 230 | 扶贫 | 1167 | 服务 | 509 | |||
10 | 建设 | 228 | 服务 | 189 | 生?/td> | 1146 | 加强 | 505 | |||
11 | 制度 | 198 | 加强 | 180 | 培训 | 1134 | 实施 | 359 | |||
12 | 保险 | 197 | 开叐/td> | 168 | 创业 | 1100 | 支持 | 350 | |||
13 | 地区 | 179 | 农业 | 153 | 农业 | 1096 | 产业 | 328 | |||
14 | 扶贫 | 179 | 社会 | 145 | 加强 | 1048 | 重点 | 328 | |||
15 | 服务 | 174 | 政策 | 134 | 政策 | 1013 | 提升 | 326 | |||
16 | 加强 | 171 | 企业 | 124 | 社会 | 939 | 开屔/td> | 324 | |||
17 | 建立 | 162 | 农民?/td> | 121 | 支持 | 929 | 生?/td> | 317 | |||
18 | 政策 | 156 | 完善 | 120 | 乡村 | 907 | 推动 | 309 | |||
19 | 农民 | 147 | 推进 | 120 | 实施 | 865 | 机制 | 296 | |||
20 | 农业 | 146 | 提高 | 118 | 推进 | 834 | 设施 | 296 |
?nbsp; 7促进重点生态功能区农村劳动力就业政策工具单维度分析
政策工具类型 | 子工其/td> | 文本数量合计/杠/td> | 占比/% | 分类合计/杠/td> | 分类合计占比/% |
供给垊/td> | 职业技能培?/td> | 62 | 19.81 | 70 | 22.36 |
针对劳动者的培训补贴 | 8 | 2.56 | |||
需求型 | 公益性岗佌/td> | 45 | 14.38 | 176 | 56.23 |
以工代赈 | 23 | 7.35 | |||
生态友好型产业扶持 | 62 | 19.81 | |||
针对企业的就业补贳/td> | 26 | 8.31 | |||
创业和灵活就业扶?/td> | 20 | 6.39 | |||
环境垊/td> | 公共就业服务 | 57 | 18.21 | 67 | 21.41 |
就业权益保护 | 10 | 3.19 | |||
总计 | 313 | 100.00 | 313 | 100.00 |