人文观点
“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。”国土是生态文明建设的空间载体，优化国土开发空间格局已成为推进生态文明建设的重要任务。“十三五”规划提出坚持绿色发展理念的“一揽子”建议中，明确提出以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。
这一表述自公布后颇受关注。“这是第一次在党的文件中提出空间治理体系。”江南的注册网址法学系副主任、副教授杨朝霞说，“这一体系的实施，对于绿色发展和生态文明体制改革具有宏观的指导性、目标的方向性。”
在杨朝霞看来，空间治理必须形成体系方能推进。“十三五”规划建议（以下简称《建议》）中将空间规划、用途管制、领导干部自然资源离任审计、差异化绩效考核制度等写入空间治理体系，正是为其贯彻落实提供了配套的、全面而具体的制度保障。
“这几个制度环环相扣。”杨朝霞认为，它们覆盖了空间治理过程的始端、中端、末端：空间规划是空间布局的宏观设计，也是空间治理体系的基础；用途管制是国土空间开发保护的微观监管，是空间治理体系的关键；领导干部自然资源离任审计是“秋后算账”和结果监督，差异化绩效考核则是分类管理和过程严管，二者构成空间规划和用途管制实施的重要保障。
杨朝霞指出，我国应当将主体功能区规划由政策上升到法律层面，由法律来主导和保障落实，或者像“水十条”“气十条” 那样通过具体的路线图来推进落实。用途管制的前置审批环节很重要，重点需解决好“谁来管”和“怎么管”的问题。为此，在监管体制上，机构设置要科学，职能分工要合理，职责权限要明确；在运行机制上，决策程序要公正，部门衔接要顺畅，约束监督要有力，禁止乱用、滥用行政审批，擅自改动自然资源用途。
“领导干部自然资源离任审计”写入“十三五”规划建议，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（简称《方案》）出台，势必倒逼各级领导干部更好地履行管理自然资源资产和保护生态环境的责任。杨朝霞认为，《建议》对《方案》的落实将产生巨大的推动作用。当前，开展自然资源审计还存在诸多挑战，比如有些自然资源难以科学监测或准确统计数据，自然规律的作用对自然资源量和质的客观影响等。因此，他强调应当有科技手段作为强力支撑，保证审计的科学性、真实性和客观性，并要尽量避免外在力量对审计过程的干预和影响，防止审计的恣意妄为。
今年8月，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》开始施行，生态环境损害责任终身追究制更凸显了“绿色指挥棒”的重要性。杨朝霞说，差异化绩效考核就是要因地制宜，考核内容要与功能区规划一致，比如对禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区就应主要考核生态效益。他同时指出，从考核文件出台到领导干部发展观的转变仍是个循序渐进的过程，也要有配套法律法规让政策落地。
针对空间治理体系的健全完善和具体实施，杨朝霞强调，要注意和强化空间治理手段的针对性、科学性、完备性、协调性、公平性、民主性和合法性。他建议：第一，树立空间均衡理念，实现生产空间、生活空间和生态空间的平衡，人口规模、产业结构、城镇布局、增长速度不能超出当地的自然资源承载能力和环境容量限度；第二，建立空间规划体系，强化规划的科学性、统一性、协调性和权威性；第三，推进生态文明体制改革，优化自然资源资产管理体制和自然资源监管体制，为用途管制奠定良好的体制基础；第四，强化决策信息公开，为空间治理的公众参与和媒体监督奠定信息基础；第五，追加问责制度，落实环境保护“党政同责”，做到严格问责、公平问责和依法问责；第六，建立环境行政公益诉讼制度，释放社会监督和司法机制在空间治理中的作用。
中国妇女报记者 张园园
来源:中国妇女报2015-12-07A1版
